O PLS 131/2015, de autoria do senador José Serra (PSDB-SP), propõe a retirada da Petrobras do papel de exploradora única do pré-sal. Confira no artigo de Gilberto Bergovici¹ os riscos que o projeto representa para a soberania nacional.
O Ataque ao Pré-Sal
A crise em que foi envolvida a Petrobrás tem gerado inúmeros debates e propostas, alguns bem intencionados ou oportunos. Outros, nem tanto. Como se trata de um setor que abrange cerca de 10% do PIB do Brasil e envolve uma série de decisões políticas cruciais para o nosso futuro, não faltam temas que necessitam de um exame mais detido. Um deles se refere ao debate no Senado Federal do Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 131/2015, de autoria do Senador José Serra (PSDB-SP), que propõe a retirada a Petrobrás da condição de operadora única da exploração das jazidas do pré-sal.
A descoberta do pré-sal propiciou uma revisão no modelo de exploração petrolífera no Brasil, até então regulado pela Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997, que prevê o modelo de contrato de concessão, um modelo completamente ultrapassado, praticamente abandonado na imensa maioria dos países produtores de petróleo. O modelo introduzido foi o dos contratos de partilha de produção, que garantem a propriedade estatal sobre os produtos petrolíferos antes de serem comercializados. São os contratos mais utilizados pelos Estados produtores de petróleo em todo o mundo. O primeiro contrato deste tipo foi firmado na Indonésia, em 1966. Os riscos pelo investimento e desenvolvimento da produção são das empresas contratadas. Após o início da produção, as empresas podem recuperar seus gastos e custos de operação de uma parcela denominada "cost oil". A parcela remanescente, o "profit oil", é dividido entre a empresa e o governo, na proporção acertada no contrato. O Estado mantém total domínio sobre a propriedade dos recursos minerais, sobre os equipamentos e instalações e sobre o gerenciamento das operações de produção de petróleo. Neste tipo de contrato, os direitos reais sobre o petróleo não saem nunca do domínio do Estado. Este modelo foi introduzido no Brasil por meio da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.
O modelo de partilha de produção é muito mais apropriado para a exploração do petróleo por concessionários ou contratados, cuja proposta é considerada mais vantajosa de acordo com o critério da oferta de maior excedente em óleo para a União, ou seja, da parcela da produção a ser repartida entre a União e o contratado, cujo percentual mínimo é proposto pelo Ministério das Minas e Energia ao Conselho Nacional de Política Energética (artigos 2º, III, 10, III, 'b' e 18 da Lei nº 12.351/2010).
A propriedade do petróleo e do gás natural não é atribuída, de forma inconstitucional, ao contratado, como no contrato de concessão. O petróleo e o gás natural continuam sob o domínio da União, como determinam os artigos 20, IX e 177 da Constituição. O contratado assume todos os riscos (artigos 2º, I, 5º, 6º e 29, II e X da Lei nº 12.351/2010) e é remunerado por suas atividades (o "custo em óleo" do artigo 2º, II da Lei nº 12.351/2010). O prazo de vigência do contrato é limitado a 35 anos (artigo 29, XIX da Lei nº 12.351/2010)
O Ministério das Minas e Energia readquiriu o controle sobre o planejamento do setor de petróleo e gás natural (artigo 10, I da Lei nº 12.351/2010) e passou a celebrar os contratos em nome da União, cuja gestão cabe à empresa pública Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. - PPSA (artigo 8º da Lei nº 12.351/2010). A PPSA é, também, integrante obrigatória de todos os consórcios de exploração, seja com a Petrobrás isoladamente seja em conjunto com a Petrobrás e outros licitantes (artigos 19, 20, caput e 21 da Lei nº 12.351/2010) e deve indicar metade dos integrantes do comitê operacional (artigo 23, parágrafo único da Lei nº 12.351/2010), responsável pela administração do consórcio (artigos 22 e 24 da Lei nº 12.351/2010), inclusive seu presidente, que tem poder de veto e voto de qualidade (artigo 25 da Lei nº 12.351/2010).
A Petrobrás é a operadora de todos os blocos contratados sob o regime de partilha de produção, com participação mínima assegurada de 30% nos consórcios de exploração, podendo ser esta participação mínima ser ampliada a partir de proposta do Ministério das Minas e Energia ao Conselho Nacional de Política Energética (artigos 4º, 10, III, 'c', 19, 20 e 30 da Lei nº 12.351/2010). A União, também pode contratar a estatal diretamente, sem licitação, para realizar estudos exploratórios (artigo 7º, parágrafo único da Lei nº 12.351/2010) ou para explorar e produzir em casos em que seja necessário preservar o interesse nacional e o atendimento dos objetivos da política energética (artigos 8º, I e 12 da Lei nº 12.351/2010). A previsão da Petrobrás como operadora única não é nenhuma inovação brasileira na legislação petrolífera. Este tipo de previsão existe em vários regimes de exploração petrolífera, na maior parte das regiões produtoras do mundo, da Indonésia à Noruega.
A comercialização do petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos destinados à União será realizada pelas normas de direito privado, sem licitação, de acordo com as diretrizes definidas pelo Conselho Nacional de Política Energética (artigos 9º, VI e VII e 45, caput da Lei nº 12.351/2010). A PPSA é a representante da União para a comercialização destes bens e pode contratar diretamente a Petrobrás, dispensada a licitação, como agente comercializador do petróleo, gás natural e hidrocarbonetos da União (artigo 45, parágrafo único da Lei nº 12.351/2010).
O PLS nº 131/2015, do Senador José Serra, visa justamente retirar da Petrobrás a condição de operadora única do pré-sal, sob a justificativa da alegada crise financeira pela qual estaria passando a estatal. Ou seja, uma eventual conjuntura desfavorável fundamenta uma medida que poderá comprometer toda a política nacional de petróleo e o controle público sobre a exploração de um bem estratégico. Essa proposta inverte totalmente a lógica de atuação de qualquer Estado em relação ao petróleo.
Há quem proponha, ainda, adotar a proposta do Senador José Serra, mas de forma disfarçada. Ao invés de se retirar formalmente a Petrobrás da condição de operadora única do pré-sal, ela teria uma espécie de “direito de preferência”, ou seja, escolheria primeiro se teria interesse na exploração daquela área do pré-sal, não sendo obrigada a atuar em todo o pré-sal. Essa proposta “light” do Projeto Serra é defendida pelo atual Ministro das Minas e Energia, Eduardo Braga, e por parte do Governo Federal. Isso nada mais é do que trocar seis por meia dúzia. A proposta nefasta do Senador José Serra, que entrega o pré-sal para as petroleiras internacionais, continua intacta, apenas disfarçada pela esperteza de ministros ou assessores de um Governo que se comprometeu publicamente, em duas eleições seguidas, a manter o controle nacional sobre o pré-sal.
A garantia da Petrobrás como operadora única do pré-sal faz com que o ritmo de investimento e de produção de todos os projetos do pré-sal, bem como a decisão sobre eventuais associações e com quem se associar, permaneçam nas mãos da União. Isso para não mencionar as funções de controle sobre o impacto ambiental e apuração correta da vazão e da quantidade de petróleo extraída, todas exercidas pela Petrobrás.
Sem a Petrobrás como operadora única do pré-sal também se torna inviável estimular a indústria nacional, por meio das políticas de conteúdo nacional. Políticas estas que geram empregos aqui no Brasil e estimulam o desenvolvimento de nossa capacidade industrial. A política de incentivo à inovação tecnológica, que gerou toda a vanguarda da Petrobrás na exploração de petróleo em águas profundas fica também prejudicada se a estatal deixar de ser a operadora única do pré-sal.
A Petrobrás descobriu as jazidas do pré-sal a partir de suas próprias pesquisas e com a utilização de sua própria tecnologia de exploração em águas profundas, sem nenhuma colaboração ou auxílio externo. E as jazidas do pré-sal apresentam risco exploratório próximo de zero, ou seja, praticamente não há possibilidade de se furar um poço e não encontrar petróleo. Nenhuma empresa petrolífera do mundo, estatal ou não, abriria mão dessas reservas. Não há sentido algum em determinar que a Petrobrás perca o controle sobre as jazidas que ela própria descobriu e desenvolveu tecnologia própria para explorá-las, em nome do Estado brasileiro.
O resultado da aprovação do Projeto de Lei do Senado nº 131/2015 seria a perda do controle nacional sobre as reservas petrolíferas e sua exploração ditada a partir dos interesses privados das grandes petroleiras internacionais. Que país do mundo seria capaz de abrir mão do controle sobre esses recursos? Certamente nenhum. Não existe razão alguma que justifique que o Brasil deva permitir a dilapidação de toda essa riqueza estratégica.
O momento atual é extremamente grave. A crise dos preços do petróleo e a fragilidade política do atual Governo Federal estão abrindo brechas para que propostas absurdas como a do Senador José Serra ganhem o apoio dos mesmos entreguistas e oportunistas de sempre, estimulados pela grande mídia, e por um Governo esquizofrênico, que promove a “privatização branca” da Petrobrás, com a venda desenfreada de ativos liderada pelo atual Presidente da Petrobrás, Ademir Bendine, que pretende se desfazer de boa parte do patrimônio da empresa, patrimônio constituído com dinheiro público, diga-se de passagem, no pior momento econômico possível, na “bacia das almas”. A destruição da Petrobrás e a entrega do pré-sal interessam a quem? Ao povo brasileiro ou a uma minoria privilegiada que vive de rendas no mercado financeiro? A resposta a essa pergunta é mais do que óbvia e a defesa da Petrobrás e do controle estatal sobre os nossos recursos petrolíferos é fundamental para o futuro do país.
¹ - Gilberto Bergovici é professor titular da Faculdade de Direito da USP.
